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环保企业|企业政府咨询公司三方激辩: “中国式PPP”走向何方?

 

2018年,对于中国环保企业来说可谓“流年不利”。

从5月的“东方园林发债事件”开始,环保企业的资金链危机逐渐爆发,影响迅速波及整个行业。尽管政策层不断喊话,但直到年底,还是有不少企业仍然深陷资金链泥潭中无法自拔,不得不断臂求生。

为何到了如今这步田地?有的企业把原因归咎到了PPP清理整顿。他们认为,正是因为去年11月财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(业内称“92号文”),导致PPP不规范项目大规模清理出库,有的省份开始叫停PPP项目,才使得很多环保PPP的中标大户陷入财务困境。

12月1日,由全国工商联环境服务业商会举办的2018中国环境上市公司峰会在广东肇庆举行,这是一年一度的环保行业盛会。桑德集团董事长文一波、首创股份总经理杨斌、威立雅中国区副总裁黄晓军……这些行业大佬们聚到一起,其中的议题之一就是“PPP困惑与制度探讨”。

“中国式PPP”到底对不对?过去一年,PPP“刮骨疗毒”取得了什么成效?未来,“新PPP时代”究竟走向何方?在这场激辩之后,答案或许已经浮出水面。

“教会了学生,老师就失业了”

民营企业对于PPP的怨言已经是老生常谈,令人没想到的是,几乎没怎么参与的外资企业对PPP也有很多不满。

苏伊士新创建执行副总裁孙明华表示,PPP最早是从英法等国开始推行的,所以苏伊士、威立雅等外企早期对中国PPP的推广做了不少贡献。苏伊士很早就在澳门以PPP的形式做了供水特许经营,威立雅也在成都做了中国的第一个PPP项目——成都水六厂项目,这些项目后来都成了住建部、发改委等组织学习、参观的典范。

“2013年,当发改委、财政部两大部委力推PPP之时,我们的老外非常兴奋,他们觉得这是自己的强项,因此都‘摩拳擦掌’地准备大干一场。”孙明华说,“不过,在参与了两个PPP项目的竞标之后,老外突然发现有些不对劲,因为与他们所想象的PPP有很大不同。”

再后来,市场又进来了一批竞争者,很多建筑企业都成立了环保公司,大举进军PPP项目。“我们就更傻了,因此,在这一轮的PPP大潮中,外企基本上没有参与其中。”孙明华说。

威立雅中国区副总裁黄晓军也表示,“中国式PPP”跟他们理解的PPP有很大差别,不是他们熟悉的业务,所以他们决定还是“以看为主”。

“PPP中的三个‘P’,第一个‘P’是指政府,第二个‘P’强调的是专业性,第三个‘P’则是指合作伙伴,这就意味着大家要有同等的市场地位、同等的收益权和同等的风险责任。”黄晓军说,“假如离开了第二个专业性的‘P’和第三个合作伙伴关系的‘P’,这个PPP可能是我们比较难以理解的。”

他表示,一个PPP合同,有两点是至关重要的。一是明确的价格机制、回报机制,也就是“物有所值”;二是要有非常明晰的服务边界,以法律来保障。

对于黄晓军的观点,孙明华也表示认同。她表示,很多人问她为什么不做PPP?其实原因很简单,一是这些PPP项目回报太低,他们接触的最高只有7%,根本达不到他们的投资要求;二是风险太大,除了项目本身的风险,政府的支付能力和支付信用也存在疑问。

“基于以上两点,我们这些年没有参与任何的PPP项目。前几天我们发布了一个新闻公报,说苏伊士参与了武汉的一个PPP项目,但那也是跟着其他企业一起做的,而且我们只占投资的0.1%。”孙明华说。

“用一句笑话来形容,在PPP这件事上,老师教会了学生,然后老师就失业了。”孙明华表示,“希望在‘新PPP时代’,在两大部委的政策整改之后,有了明确的政策和方向之下,也能给我们外资企业参与PPP的机会。”

“英国的情况跟我们不一样”

在刚刚过去的这一轮PPP大潮中,咨询公司或许是最受益的人之一。以大岳咨询为例,总计参加了一万多个PPP项目的咨询,PPP项目合同总额度达到了上万亿,大岳咨询董事长金永祥也因此成为闻名全国的PPP专家。

谈起“中国式PPP”的得失,金永祥首先表示,企业都在强调PPP踩刹车带来的风险和损失,但没有人提到过去几年因为PPP自己“得到了什么”。实际上,过去5年,正是因为PPP的大力推广,才使得很多企业收获了大量新业务,实现了规模的增长。

“英国大使馆到我们公司来搞调研,我就跟他们说,你们英国跟我们情况不一样。你们法制健全,有契约精神,做项目主要是专家主导。而我们的项目长官意志起很大作用,项目决策时不光要就项目论项目,还要看这个项目对整个城市的未来发展会怎样。”金永祥说。

因此,在金永祥看来,中国的国情决定了我们的PPP一定是“中国式PPP”。上世纪90年代的时候,金永祥做项目时还曾经用卡车来拉过文件,那都是国情决定的。

“尽管我们的PPP有很多缺点,但它有一个优点就是量大。正是因为量大,所以这一次‘中枪’和‘躺枪’的企业才会特别多。也正是因为量大,才意味着中国的PPP已经不是一个简单的融资模式了,而是变成了一项经济政策。现在所有传统上应该由政府、财政投资的那些项目,在开始建设时都要想一想,要不要采用PPP模式。”金永祥说,“我们不要拿中国的PPP和国外的比,而是要拿PPP跟其他经济政策比,如平台融资、政府购买服务、专项债、土地财政等。这样一比,PPP还是中国当下最好的一种选择。”

其次,PPP还培养了一大批中国环保企业,推动了中国环保产业的发展,同时也解决了中国的环境问题。从这一点讲,每个人其实都是PPP的受益者。

此外,PPP也给整个国家带来了一些改变,使得地方政府的决策更加科学了,通过竞争让环保产业的效率大大提高了,实现了规模化和专业化。

“过去,我们每个城市都有一个自己的污水处理厂,管理效率也比较低下。”金永祥说,“现在,像北控这样的大企业已经达到了3千万吨的处理规模,这就意味着可以制定一个更好的制度体系去管控,还可以到北欧去买技术。无论在技术上还是管理上,水平都可以有很大提高。”

最后,PPP还有一个好处,就是提高了地方政府的财政透明度。

“我跟财政系统打交道这么多年,发现有一个奇怪的现象,他们总也搞不清楚地方到底有多少债务,每年都要搞几次调查。现在PPP推行后,地方的建设项目全都公开了,公开就意味着中央政府监管的时候更加容易了。因此,PPP也使得我们国家在治理现代化方面迈出了非常重要的一步。”金永祥说。

“清理整顿后将迎来新时代”

在这场关于PPP的论战中,财政部PPP中心项目官员张戈可能是发言嘉宾中最年轻的一位,看起来还不到三十岁。面对各位企业大佬的轮番炮轰,她虽然最后一个发言,但态度仍然不卑不亢,微笑着一一回应了企业们的质疑。

首先,她解释了财政部力推PPP的初衷。过去5年,财政部牵头来做PPP改革,是把它上升到了“国家治理体系现代化建设”的高度。宏观层面,PPP有利于国家治理现代化;中观层面,PPP推动了行政体系改革、财税体制改革和投融资体制改革;微观层面,PPP关注项目的物有所值(Value for Money)、全生命周期管理、按绩效付费、信息公开、让专业的人做专业的事等。

“PPP改革在全面深化改革中起到了先行先试的探索作用,充分释放‘放管服’改革红利,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,加快公共服务补短板建设。通过充分竞争、全生命周期管理、风险分担、按效付费和透明公开等创新机制,全面提升公共服务供给效率。通过放宽准入、打破垄断、鼓励竞争等,让各种所有制企业公开公正平等竞争,充分释放出社会资本创造创新活力,丰富了公共服务供给方式,提高了供给质量,降低了供给成本。”张戈说,“在立足我国基本国情和发展阶段的基础上,积极借鉴国际经验,实现项目管理模式与国际通用做法相容互通,服务‘一带一路’建设。世界银行2018年度《PPP采购报告》对全球135个经济体的PPP政策法规进行打分对比,中国PPP居于全球中上游水平。”

随后,她又解释了过去一年发生变化的原因。

“在PPP改革中,部分地方出现泛化异化等不规范发展问题。2017年7月全国金融工作会后,过去一年,财政部按照党中央国务院部署要求,迅速行动,全面清理整顿PPP市场,坚决刹住泛化异化乱象。去年8月份以来,财政部下发一系列规范整顿文件,建立了中央、省、市、县四级PPP项目财政支出责任实时动态监测系统和风险预警机制;对PPP项目财政支出责任超过本地区一般公共预算支出10%红线的地区坚决停止新项目入库。从去年专项整顿工作开始到今年10月份,共清理退库2,428个项目、涉及投资额2.9万亿元,整改完善2,005个项目、涉及投资额3.1万亿,共约占管理库项目规模的一半。”张戈说,“这是PPP必须经历的阵痛,我们不规避问题,目的是治病救人,确保PPP行稳致远,PPP将真正迎来新时代、好时代、大时代的发展。”

针对有企业提出的“PPP制度创新”的问题,张戈回应称,5年来,财政部进行了“五位一体”的制度体系建设,即法律、政策、合同、指南、标准的制度体系。优化完善PPP操作指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引,出台PPP风险管理指引、PPP绩效管理指引和污水垃圾领域项目标准合同,建立PPP项目管理标准体系。接下来还将配合司法部出台PPP条例,预计今年年底可能就会发布。

此外,去年财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合印发的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)明确规定,要在污水、垃圾两个领域全面实施PPP项目。这也是非常重要的,体现了生态环保工作的重要性,以及部委之间的协同作用,是生态环保PPP的重大进步。

而针对“加大民营资本参与度”的问题,张戈表示,根据全国PPP中心平台的数据,截至2018年第三季度,参与PPP项目的7029家企业中,民营资本和外资总共占比达到了48%。尤其是在市场开发较早、现金流回报比较稳定的垃圾处理和污水处理领域,民营资本的参与率更是高达82%。

数据也显示,在19个一级公共服务领域中,生态建设和环境保护行业的新增、累计项目数量和投资额几乎都保持在前三。根据财政部全国PPP综合信息平台数据显示,污染防治与绿色低碳项目今年9月底,累计总数4,519个、投资额4.4万亿元。

“所以,民营资本对于整个生态环保领域的PPP是有引领和带动作用的,他们的技术让政府方学到了很多风险分担、科学决策的知识,同时也让公共服务更加专业、更加多样了,效率和质量都得到了提升。”张戈说。

在今年5月举行的全国生态环境保护大会上,习近平总书记强调,要提高环境治理水平。要充分运用市场化手段,完善资源环境价格机制,采取多种方式支持政府和社会资本合作项目”。在今年6月发布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中也明确提出,要“规范支持政府和社会资本合作项目”。

“这个政策导向是很好的,中央明确提出要‘采取多种方式支持PPP模式。’”张戈说。

最后,张戈表示,PPP在公众服务领域和生态环保领域还是大有所为的,希望各方继续保持对PPP的信心,一起把公共服务做好,为污染防治攻坚战贡献更多力量。


 

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